某市事业单位聘用制改革实践-开元娱乐游戏app官网版
 
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某市事业单位聘用制改革实践-开元娱乐游戏app官网版

最后更新:2019-07-17 16:51:53 文章来源:汉哲管理研究院 

自从明确了事业单位改革的思路和原则后,许多省市、地区在事业单位改革方面进行了许多探索。目前,全国事业单位改革的模式主要有三类:一是行业推进模式,即在改革的组织实施上,采取了从上到下、按行业逐步推进的办法,如科研、教育、卫生、文化、体育等行业的改革。二是单项制度推进模式,即以用人制度为主,管理体制、用人制度、分配制度改革分别进行。三是综合配套改革模式,即用人制度、分配制度、管理体制与社会保障等相关制度的改革配套进行。2005年,山东省确定了全省事业单位“统筹规划、整体设计、分类推进、配套进行”的综合配套改革模式,即改革管理体制,建立适应各类事业单位特点的运行机制;改革用人制度,建立充满生机和活力的用人制度:改革分配制度,建立自主灵活的分配激励机制;改革现有的社会保障制度、财政和国有资产管理等体制改革,推动事业单位改革的顺利进行。用人制度改革即在全省事业单位实行聘用制,通过推行全员聘用制,建立起适合各类岗位特点的选人用人机制。山东某市的事业单位实行综合配套改革的模式,以聘用制为重点的用人制度改革是事业单位改革的核心。

以下以某市事业单位聘用制改革的推行状况为例,对事业单位聘用制改革进行详细介绍。

某市的事业单位聘用制改革从事业单位的清理规范入手,在新进人员中试行聘用制度,并选取有条件的单位探索岗位管理和内部分配搞活办法,通过先行试点、积累经验的方式逐步推开。

1.该市事业单位现状

该市是共和国土地上最年轻的城市之一,1983年建市初期,没有事业机构。1984年,全市新设立事业单位69个。随着各项事业的发展,相关事业机构也相继成立,涉及经济、文化、体育、科教、卫生等各个领域。到2006年底,全市事业单位已达2085个,职工总数约4.7万。该市事业单位按照经费类型划分,可分为财政拨款、财政补贴和经费自理三类,其中财政拨款类事业单位占总数的77%,财政补贴类占7%,经费自理类占16%。按事业单位的功能,可分为监督管理类、社会公益类、中介服务类和生产经营四类,其中社会公益类事业单位数量最多,占事业单位总数的比重高达71%;其次是监督管理类事业单位,所占比重达22%;生产经营类事业单位占5%,中介服务类事业单位仅占2%。

截止2006年底,全市事业单位职工总数47742人,其中专业技术人员最多,达35316人;管理人员6290人,工勤人员6136人。可见,事业单位人员中多数从事专业技术工作,这与社会公益类事业单位比重高达71%有直接关系。

2.该市事业单位聘用制试点情况

为了顺利推进事业单位聘用制度改革,该市把事业单位的清理规范作为突破口。对全市事业单位进行清理整顿。按照法律、法规规定和市场经济发展要求,本着依法定职能和政事分开、事企分开的原则,对每个事业单位进行分析定位。根据职能界定情况,采取“撤”、“并”、“转”等多种形式对事业单位机构设置进行调整优化,通过调整改革,全市事业单位由2079个减为1938个,减少141个;事业编制由38072名减为35016名.减少3056名。根据事业单位的社会

功能和承担的职责任务,把事业单位进行科学分类。

在事业单位清理规范的基础上,进行了用人制度和分配制度改革探索。2003年8月8日,该市制定了《关于事业单位补充工作人员实行聘用制的意见》,规定事业单位补充工作人员,除依照国家公务员管理的事业单位和按管理权限任命的单位负责人、国家指令性安置人员、政策性安置人员、涉密岗位人员及按规定引进的高层此人才以外,其他人员一律实行聘用制,签订了3年的短期聘用合同,明确双方与工作相关的权利义务。通过实行人员聘用,转换事业单位用人制度,实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变,由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。2005年下半年,开始实行事业单位全员聘用制和工资总额包干的分配制度改革试点,为稳步推进全员聘用制积累了经验。

截至2006年底,全市已实行聘用制的事业单位916个,占全部事业单位的43.9%:签订聘用合同的职工2837人数占职工总数的5.97%。通过改革,逐步淡化身份意识,强化岗位概念,调动了事业单位各类人才的积极性,促进了社会事业的健康发展。

三、该市聘用制改革的有利条件

在推进事业单位全员聘用制的过程中,该市具有自身的优势,为改革创造了有利条件。

1.组织管理条件

作为新兴城市,该市的事业单位具有以下特点:

(1)设立时间较晚,历史遗留问题较少。该市事业单位的发展过程,正值党和国家工作重心转移到经济建设上来,人事工作重点也逐步调整到为经济建设服务上来,因此,事业单位的设置基本适应经济和社会发展的需要,在单位和人员问题上历史遗留问题较少。除县区中小学因近2年没有重新核定编制和扩招等因素导致人员超编外,其它事业单位总体空编,改革中分流人员任务不重。

(2)事业单位的管理机构健全,人员充足。该市在1997年,将机构编制管理办公室分设为行政机构编制科和事业机构编制科。同年,成立了事业单位登记管理办公室。与事业机构编制科合署办公,并配备专职人员7人,为聘用制改革创造了条件。

(3)管理方式科学、规范。1998年,该市在山东省内率先实行《机构编制管理证制度》,实现了管理方式上的创新,使事业单位机构编制管理更加科学、规范。建立了事业单位机构编制台帐,在人员编制管理上,改变了传统的总量控制下达编制的做法,按照管理人员、专业技术人员和工勤人员分别核定编制数额,实行动态管理,根据单位的发展状况及时调整,为事业单位聘用制度改革进行岗位设置和人员聘用奠定了基础。新建城市的特性和规范的管理方式,有利于聘用制改革顺利开展和实行。

2.社会经济条件

该市位于黄河三角洲地区,具有丰富的土地资源和矿产资源,石油天然气资源居全省首位,石油资源的开发兴起了该市,带动了该市经济发展。

该市的经济快速发展,尤其是随着黄河三角洲开发战略的实施,带动了各项事业的向前推进。作为新兴城市,在快速发展时期,人才的需求缺口较大。这种现状更容易使职工相信,事业单位全员聘用的目标是激发人才活力而非“裁员”。良好的社会经济条件,为改革的实施提供了条件。在聘用制改革筹备过程中,领导对改革非常重视,为改革的进行提供了人力、物力和财力支持,改革费用如办公费用、辞职补偿费用相对充足,在人员的分流安置上制定了优惠政策,为改革的平稳进行创造了条件。

3.制度保障条件

主要体现为以下几个方面:

(1)事业单位选人用人的考录制度为聘用制改革奠定基础。为提高事业单位人员素质,该营市在事业单位选人方式进行了创新。一是领导职务全部实行竞争上岗。2001年机构改革中,该市制定了《竞争上岗暂行办法》和《竞争上岗实施细则》,在机关事业单位实行竞争上岗制度,对到上一级岗位任领导职务的人员全部通过竞争上岗的方式进行。二是事业单位选用毕业生采取考试录用的方式进行。该市从1999年开始,打破了传统的毕业生“分配”的安置模式,对事业单位选用毕业生采取公开考选的方式,通过公开、公正的招考录用程序,为事业单位选拔优秀毕业生900多名,获得了广大毕业生和事业单位的好评。因此,公开考选、择优录用的选人理念在事业单位广大职工头脑中已初步确立,为全员聘用、竟聘上岗的聘用制度奠定了良好基础。

(2)事业单位职工的社会保险参保率较高。1986年,该市开始推行职工养老保险费用社会统筹,1992年,在全省率先开展离退休费用的社会化发放工作。1986年10月,该市失业保险工作起步,对企业化管理的事业单位职工实行失业保险制度,后来逐渐扩大到事业单位的全体职工。1995年初,该营市成为全省第一个实现市级职工生育保险社会统筹的地市,同年,市医疗保险制度改革在垦利县试点。到2004年底,养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险在全市事业单位全部推开,其中机关事业单位养老保险参保人数达到50174人,参保率达100%。西2007年1月1日,该市将事业单位的工作人员纳入工伤保险统筹体系,规定事业单位工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病将依法享受工伤保险待遇。因此,良好的社会保障制度为聘用制的推行创造了条件。

(3)人事争议仲裁制度初步建立。为配合事业单位聘用制改革的顺利开展,该市在2001年成立了市级人事争议仲裁机构,并配备了专职工作人员。至2006年,5个县区全部成立了仲裁委员会和仲裁办事机构。并聘请了11名兼职仲裁员,加强了仲裁队伍建设。为提高仲裁员的办案水平,2006年选派了11名仲裁员参加了业务培训,为开展人事争议仲裁工作奠定基础。

4.前期改革取得的基本经验

进入新世纪以来,该市先后组织了党政机关机构改革、事业单位清理整顿、油田中小学整建制移交、聘用制改革试行和人事制度改革试点等具有影响力的重大变革,都获得了圆满成功。这些成功为事业单位全员聘用制的顺利奠定了基础,主要表现在:

(1)历次改革的成功增强了职工对政府执政能力的信心。在历次改革中,政府在机构设置、人员安置上都制定了优惠政策,圆满完成了改革。例如,在油田中小学校8000多人向该市移交时,为保证移交工作顺利进行,避免引起社会矛盾,在工资执行政策上确定为市属管理,即所有学校人职工资执行市级工资而非学校所在地的政府级别工资,8000多人的整建制移交平稳进行,没有造成一例上访事件,体现了政府“以人为本”的执政理念,增强了广大职工对政府执政能力的信心。因此,对由政府主导的事业单位聘用制改革也充满信心。

(2)新进人员试行聘用制,对顺利推进事业单位聘用制改革具有积极作用。在当前就业形势相当严峻、经济发展受到诸多因素影响的情况下,新进人员试行聘用制能营造改革氛围,把改革的理念灌输给单位和个人,逐步让聘用的观念深入人心,成为全员聘用制改革的减震器,可减缓改革引发的社会动荡。

(3)聘用制试点工作为改革提供了经验和有益参考。聘用制作为一种新的用人制度,如何科学设置岗位,搞活内部分配,实现组织与个人共同发展,是摆在改革的组织者面前的难题之一。新进人员试行聘用制和分配制度改革的试点工作,为改革积累了经验,探出了路子,成为全员聘用制改革的试金石,有助于改革的顺利进行。另外,历次改革在政策制定、组织实施、分流人员安置等方面也为聘用制改革提供了有益参考。

四、该市事业单位聘用制改革面临的问题和挑战

事业单位全员聘用制改革是一项覆盖面广、影响深远的系统工程,关系到事业单位和广大职工的切身利益,在推行过程中也遭遇到许多阻力。为全面了解搴业单位实行全员聘用制面临的问题,笔者通过问卷和面谈的形式对事业单位职工对聘用制改革的认同程度、改革的阻力和困难等进行抽样调查.通过调查了解到,作为一项涉及多个不同领域和类型的事业单位人事制度改革,聘用合同制在试行和试点过程中暴露出一些问题,全面推行事业单位聘用合同制仍然面临较大的挑战。

1.思想观念转变不到位

通过调查了解到,思想观念难以转交是影响事业单位聘用制改革的主要阻力。许多职工仍然认为,事业单位是“铁饭碗”、“事业单位人员是准公务员”。在事业单位聘用制改革的方向性问题上,绝大多数的职工对事业单位的聘用制改革是赞成和拥护的,认为聘用制的推行能更好的实现个人价值,使预期收益获得增加;但仍有部分职工甚至持不赞成或无所谓的态度,有28.6%的职工对改革的推行有疑虑,认为聘用制的招聘解聘会更不公平。问卷统计结果显示,47.1%的职工认为,事业单位聘用制改革的主要阻力是改革对象的思想观念难以转变。

思想观念转变难的原因主要有:

(1)传统的干部身份的影响。事业单位的职工虽然认识到改革的必要性和重要意义,但由于长期形成的对单位的依附关系,受传统观念影响,重视“铁饭碗”,讲究干部身份,难以接受从干部身份转变为雇佣的雇员,对改革存有畏惧,从而产生心理上的抵制。

(2)习惯和安全的需要。事业单位职工已经适应了原有的管理模式,现在要推行聘用制,人们不得不改变原有的工作和生活习惯,重新适应新的管理方式,由于惯性使然难免不产生排斥心理。改革打破了原有的平衡状态,意味着调整人们所习惯的制度规则和活动方式,暂时处于不稳定状态,这种不稳定预期破坏了职工的安全需要。事业单位聘用制改革以后,竞争将会更加激烈,人们的心理压力加大,这种心理的紧张也加剧了人们对改革的抵触情绪。

(3)对未知的恐惧。事业单位“旱涝保收”的管理体制使职工缺乏竞争观念、市场观念,实行聘用制后通过签订聘用合同确定用工关系,意味着有可能落聘,聘用期满也可能“下岗”.也有人认为这次改革会像国有企业改革那样“甩包袱”,将多余的人员清理出去。他们担心与国家“脱钩”后前途无法预测,所以不愿意拥护改革。这种改革后果潜在的不确定性会引起内心的恐惧,从而引发抵触情绪。

(4)对既得利益群体的威胁。改革的过程是利益和资源再分配的过程,一些部门和单位为了维护既得利益,对改革的推行就会不支持,甚至抵制。聘用制实行按需设岗、以岗定薪,职工的预期收入会发生变化,对那些可能使自己预期收入减少、使自身对组织的投资和价值受益降低的变革,人们~般会产生抵制心理。另外,职工对聘用制改革的内容不了解和了解较少,也是思想观念转变难的影响因素。从抽样结果来看,仅有11.4%的职工比较了解事业单位聘用制改革的内容,有61.4%的职工了解部分改革内容,还有27.2%的人对改革内容了解很少或不了解。对改革的内容和方向认识不明确,影响到职工对聘用制改革的认同。

2.人事政策体系和保障制度不完善

事业单位人事管理的立法层次不高,人事管理的政策规定欠缺,也不配套,成为影响事业单位人事制度改革深入发展的关键问题。主要表现在:

(1)聘用制与退休政策的矛盾。聘用制要求由身份管理向岗位管理转变,而当时的退休政策仍执行国发(1978)104号文件,对干部和工人的退休条件分别规定。事业单位聘用制推行后,原干部、工人可以打破“身份”,其在职期间可以根据岗位不同享受不同待遇,但退休时又受身份限制,存在明显矛盾,影响聘用制的实施。

(2)事业单位人事法制建设滞后。行政机关的工作人员依据《公务员法》进行管理,企业职工依据《劳动法》管理,惟独事业单位没有一套整体的人事管理法律法规,人事管理的单项政策规定也不健全。事业单位人事监督办法也没有形成,缺乏对事业单位用人的有效监管,人事管理缺少有力的制约和纠错机制:人事仲裁尚未与司法接轨,工作进展缓慢。

(3)社会保障制度不完善。分流人员安置是改革的难点,而核心问题是我国社会保障制度总体滞后,与改革和发展的实际需要不相适应。社会保障制度问题主要表现在:一是养老保险实行社会统筹,没有建立个人帐户,目前人员的退休待遇按照职称、级别来核算,与保险缴纳数额没有关系,事业单位社会保险制度流于形式。二是事业保险与企业保险存在双轨制,无法衔接。事业单位实行聘用制后,人员一旦脱离事业单位到企业或自谋职业,保险缴纳问题无法衔接。

3.聘用管理制度亟需规范

聘后管理是实行聘用制的关键,也是聘用制落到实处的保证.目前在聘用方面存在的问题主要有:

(1)如何科学合理地设置岗位仍然处于探索阶段。岗位设置实际上是对事业单位人力资源进行科学配置的前提,也是全员聘用制的基础。实施聘用制的基本要求是“以岗定人”,而不是“因人设岗”。但是在实施过程中,由于缺乏借鉴经验,科学设岗的标准和依据难以把握,许多单位为了保持稳定,绝大多数岗位的设置和任职条件主要根据现有人员状况制定,好像是为了安置现有人员量身订做的,总体上并没有摆脱“因人设岗”的老套。

(2)试点单位的内部分配搞活的激励效用并不明显。目前,由某些试点单位实行分配制度改革的情况来看,单位领导求稳心切,担心改革会引起动荡影响稳定,在改革的力度上相对保守。如某试点单位制定的分配制度改革方案中,内部搞活的方式是从每位职工的当月工资中拿出200元,作为本月考核奖金总额,根据职工的业绩考核情况确定本月奖金的数额。由于在考核标准的制定上缺乏科学的依据,以及社会效益难以定量考核等因素影响,职工奖金的档次拉不开,对职工的激励效用不明显。甚至有的职工认为改革是“走过场”,影响到改革的严肃性和权威性。

(3)聘用合同管理制度建设仍需加强。从目前签订聘用合同的情况来看,许多地方需要改进:一是聘用合同的范本不尽完善。现在各类事业单位实行的是统一版本的聘用合同,在用人单位和受聘人的权、责、利等方面规定的非常笼统,不能体现单位的特点和具体岗位的要求。二是在聘用合同期限上,现在签订的都是不超过3年的短期合同,容易导致单位用工的短期行为和骨干人才流失加速。三是用人单位和职工对聘用合同的签订不够重视。具体表现在:在聘用合同关键条款中出现笔误;新补充人员中仍有部分人员没有签订聘用合同;到期合同续签率较低等。

4.事业单位的复杂多样

事业单位职能构成多样,行业门类繁多,不同类型的事业单位的改革需求和方向选择并不完全一致。发展较好的事业单位,较支持事业单位改革;发展不好的事业单位,想维持现状,依靠财政吃饭,因而对改革也会产生一定的阻碍。尤其是油田学校的移交,加大了事业单位聘用制改革的难度。2005年,根据中央决定,油田所属的60多所中小学校整建制移交给该市,至2006年底,学校精简合并为60所,在职人员5647人。这些学校地域分布非常分散,有53所学校分布于该市辖区和5个县区内,还有7所学校分别在四个地市,改革中信息渠道相对较少,在一定程度上会影响职工的接受程度。因此,事业单位的多样化和复杂性,加大了全面聘用的难度。

从全市情况来看,改革发展也不平衡。市直新进人员已全部实行聘用制,全员聘用的试点工作也已经基本完成;全市5个县区中,三个区县对新进人员全部实行了聘用制,两个区仍没有实行聘用制。因此,全市事业单位转换用人机制的任务还很艰巨。

5.职工心理和行为的变化

事业单位聘用制通过用人单位与职工签订聘用合同,明确双方的权利和义务,实现由“身份”向。契约”的转变,转变了传统的行政依附关系,变国家用人为单位用人。问卷调查的结果显示,这种转换用人机制的“聘用合同”关系也引发职工心理和行为上的变化,带来一些消极影响。统计结果表明,57.1%的被调查人员认为聘用制最主要的消极影响是会让职工违背事业单位公益性的设立宗旨,更加关注经济效益而忽视社会效益。例如在卫生领域的职工很可能为了获得较高的经济收入为病人开高价药,而并非对症下药。15.7%的调查人员认为“契约”关系最大的负面作用是造成职工对单位的忠诚度降低:另外,7.1%的调查人员认为,职工最可能会出现消极怠工等不利于组织发展的行为。另外,在面谈和问卷的开放式题目中,大多数被调查人员的建议主要集中在以下几个方面:事业单位聘用制改革应当根据地方和单位的实际情况,制定改革的总体规划,使广大职工尤其是领导干部明确聘用改革的目标,确保改革取得实效;在聘用标准和程序、岗位和薪酬设置以及考核上要公平公正;通过完善社会保障体系,妥善安置落聘人员等。

因此,事业单位推行全员聘用制度改革,仍面临许多挑战。为了保证聘用制变革的顺利进行,应认真分析聘用制改革中存在的问题,精心设计改革方案,科学合理地设置岗位和加强聘后管理,并消除改革的阻力,从而顺利地推进事业单位聘用制改革。

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